Oct-01-12 - por Carlos Malamud (Real Instituto Elcano)
Las negociaciones entre la UE y Mercosur, reanudadas con grandes expectativas
tras la Cumbre Alcue de Madrid en mayo de 2010, parecen estar en vía muerta. Los
recientes sucesos en Mercosur y la crisis europea hacen sumamente difícil, si no
imposible, llegar a un acuerdo.
Resumen: Uno de los principales resultados de la VI Cumbre
ALCUE (América Latina, Caribe, Unión Europea), celebrada en Madrid en mayo de
2010, fue el anuncio de la reanudación de las negociaciones entre la UE y
Mercosur. En esa oportunidad se habló de un rápido cierre de los flecos
pendientes y de la posibilidad de firmar un Tratado en muy breve tiempo. Desde
entonces fueron pasando los meses y las rondas negociadoras, unos tras otros,
sin que se arribara a ningún resultado concreto. Para colmo, tras el juicio
político a Fernando Lugo, que provocó su salida obligada de la presidencia de
Paraguay, se produjeron dos acontecimientos que sin duda impactarán muy
negativamente sobre el futuro de las negociaciones birregionales. De un lado, la
suspensión temporal de Paraguay como miembro del Mercosur, impulsada activamente
por las presidentes Dilma Rousseff y Cristina Fernández, y, por el otro, el
controvertido y acelerado ingreso de Venezuela en Mercosur. A ello hay que
agregar la persistencia de la crisis europea, con el debilitamiento económico de
España y, simultáneamente, su menor capacidad de influencia en la agenda de la
UE y el peso de las políticas agrarias de corte proteccionista que explican la
persistencia de la PAC (Política Agraria Común), pese a sus últimas
modificaciones.
La situación existente permite explicar el fuerte sentimiento de pesimismo
que en algunos ambientes rodea el futuro de las negociaciones entre ambos
bloques regionales, a pesar de la persistencia de ciertas notas de optimismo. En
este sentido, se abre paso entre algunos especialistas y responsables políticos
europeos la percepción de la imposibilidad más absoluta de llegar a un acuerdo
en la materia. Este ARI se centra en el análisis de las causas y motivaciones
que permiten explicar el bloqueo de la negociación y el estudio de las opciones
de futuro, tanto las favorables como las desfavorables, presentes en este
momento y que podrán explicar el destino que le espera a este Tratado, tan
deseado pero hasta ahora no alcanzado.
Análisis: El futuro de las negociaciones actualmente en
marcha para la firma de un Tratado de Asociación entre la UE y Mercosur es muy
incierto, a tal punto que algunos lo interpretan como de imposible solución. El
deseable acuerdo entre los dos grandes esquemas de integración regional se ha
mostrado hasta ahora como una meta totalmente inalcanzable. Es más, cada vez que
las cosas parecen cambiar por uno u otro motivo las opciones más favorables
desaparecen y el final de la negociación se vuelve a postergar en el tiempo una
vez más. Desde hace algo menos de dos décadas, cuando comenzaron seriamente las
negociaciones birregionales, se han ido produciendo algunos cambios importantes
en los dos bloques de integración y también en la escena internacional que han
transformado el tablero de juego de la negociación y, simultáneamente, reforzado
en ambos bandos las tendencias más opuestas a la firma de un Tratado. Este
análisis pretende estudiar las causas que han conducido al actual bloqueo, a la
vez que realiza un ejercicio de prospectiva sobre el futuro de las negociaciones
y su resultado final.
Una vez restablecida la democracia en Argentina y Brasil, los presidentes de
ambos países (Raúl Alfonsín y José Sarney) sentaron las bases de lo que sería el
Mercosur (Mercado Común del Sur) en 1985. Seis años más tarde, con la firma del
Tratado de Asunción (1991), se inició el considerado unánimemente proceso más
dinámico de integración subregional en América Latina. Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay fueron los países inicialmente convocados a unirse al grupo y
finalmente adheridos al mismo. Chile fue invitado a integrarse como miembro
activo y de pleno derecho, pero dadas sus peculiaridades económicas, con un país
más abierto al comercio exterior que todos los demás y, por tanto, unos
aranceles menores, prefirió vincularse únicamente como observador.
El despegue de Mercosur, tanto institucional como comercial y económicamente
hablando, fue rápido y fulgurante. Mercosur fue visto como una gran oportunidad
dentro y fuera de América Latina. La consolidación democrática de sus países, la
mejora en las relaciones bilaterales y el aumento del comercio intrarregional
atrajeron rápidamente la atención regional e internacional. En la UE muchos
pusieron como ejemplo para toda América Latina los avances del Mercosur.
Entonces a la UE le interesaba “exportar” las bondades de la integración
regional, siguiendo su propio ejemplo. Así fue como Mercosur se convirtió en un
modelo de gran utilidad para el cumplimiento de los objetivos latinoamericanos
de Bruselas. A esto hay que añadir que los países de la UE eran los mayores
receptores de las exportaciones de Mercosur y que casi la cuarta parte de la IED
(Inversión Extranjera Directa) recibida en América Latina provenía de Europa.
Sobre estas bases, interpretadas como muy sólidas en su momento, comenzaron a
desarrollarse las negociaciones entre la UE y Mercosur, presentadas por todas
las partes implicadas como muy promisorias y de gran futuro.
De ahí que se planteara la posibilidad de unas breves negociaciones que
permitieran cerrar rápidamente un acuerdo entre las dos regiones. Pese a las
grandes expectativas existentes, el diálogo birregional no comenzó hasta que
Mercosur no tuvo personalidad jurídica internacional. A fines de 1995 se firmó
un Acuerdo Marco Interregional (AMI), que debía dar lugar a un sólido y duradero
Tratado de Asociación entre la UE y Mercosur. El tratado de Asociación giraría
en torno a tres amplios y ambiciosos ejes o pilares: libre comercio, cooperación
y diálogo político. Entre los objetivos europeos para el Tratado, especialmente
en lo que a la parte comercial se refiere, éste debía: ampliar la cobertura de
productos y servicios a liberalizar; considerar las cuestiones vinculadas con
productos y sectores sensibles de ambas partes; abarcar no sólo las mercancías,
sino también aspectos como servicios, inversiones, contratación pública,
comercio y desarrollo sostenible; garantizar una protección adecuada de los
derechos de propiedad intelectual e industrial y de las denominaciones de
origen; instaurar unas políticas de competencia eficaces y un acuerdo especial
sobre normas sanitarias y fitosanitarias; y establecer un mecanismo eficaz y
vinculante de solución de litigios para resolver las desavenencias comerciales
entre la UE y Mercosur.[1]
Se esperaba cerrar pronto unas negociaciones iniciadas formalmente en 2000,
con una larga historia de contactos previos a sus espaldas. Pero, más allá de
las expectativas, enseguida emergieron las dificultades entre las partes,
todavía hoy presentes, que han impedido formalizar un acuerdo birregional
satisfactorio para todos. Las negociaciones se suspendieron en 2004 sin acuerdo
alguno, cuando, según casi todas las previsiones oficiales, deberían haberse
cerrado. Desde entonces las conversaciones están paralizadas a la espera,
teóricamente, de que concluya la Ronda de Doha. Las negociaciones, bien formal,
bien informalmente, llevan más de 17 años y si bien en sus orígenes se
presentaron como ejemplares, hoy es difícil encontrarles alguna perspectiva de
futuro. Durante mucho tiempo el diálogo se suspendió ante la posibilidad de un
rápido fin de la Ronda de Doha, en la Organización Mundial del Comercio (OMC),
pero el fracaso de la iniciativa global impulsó la idea de retomar el acuerdo
birregional, visto por algunos como necesario. De ahí el empeño puesto por la
presidencia rotatoria española, con la complicidad de las autoridades
comunitarias, de destrabar el tema. Así fue como en la VI Cumbre ALCUE se
anunció la reanudación del diálogo entre las partes, con la idea de alcanzar un
acuerdo antes de fines de 2010. Sin embargo, pese a haberse celebrado varias
rondas negociadoras entre 2010 y 2012, la firma del Tratado se sigue percibiendo
como un objetivo inalcanzable.
Resulta muy complicado explicar las razones del bloqueo negociador, ya que si
bien todos los actores implicados manifiestan inicialmente la voluntad de cerrar
rápidamente un acuerdo, cuando éstos entran en los detalles se hace más difícil,
por no decir imposible, que alcancen resultados concretos. Pese a todo, sería de
agradecer un cierre exitoso de esta negociación, algo hasta ahora imposible.
Todo indica que pese a la buena voluntad de las partes, las dificultades
existentes impedirán alcanzarlo. Mientras los países del Mercosur concentran sus
esfuerzos en denunciar la PAC (Política Agraria Común) y el cierre de los
mercados europeos para sus productos agrícolas, los de la UE se quejan de
proteccionismo en los mercados de servicios y manufacturas en Mercosur. Tampoco
ayuda la omnipresencia de China como uno de los principales actores
extrarregionales en América Latina, la forzada ampliación del Mercosur, pese al
bloqueo existente entre los socios, la especial coyuntura argentina (incluida la
expropiación de YPF), la destitución del presidente Fernando Lugo en Paraguay ni
la crisis de la UE.
En la UE, las mayores trabas las ponen los principales defensores de la PAC,
comenzando por Francia, pero siguiendo por otros como Irlanda, Austria e Italia.
España está en una situación particular, ya que mientras su diplomacia defiende
el cierre del Tratado con Mercosur, los sectores agrarios españoles apuntan en
sentido contrario. Hoy, frente a la crisis y la recesión que atacan a Europa en
general, y España en particular, la firma de un Tratado de Asociación con
Mercosur sería un buen estímulo para las exportaciones europeas, que buscan en
Brasil y México, los dos mayores países emergentes de la región, mercados
potentes para sus productos. En este sentido destaca la renovada apuesta del
Reino Unido, Alemania, Portugal y otros países comunitarios por relanzar sus
exportaciones y reforzar su presencia en América Latina, un continente que
habían abandonado años atrás. Prueba de ese interés es la gira oficial del
presidente de Irlanda, Michael Higgins, por Argentina, Brasil y Chile a
comienzos de octubre.
Los motivos actuales del bloqueo negociador y sus
consecuencias
Una de las metas alcanzadas durante la VI Cumbre ALCUE fue
la reanudación de las negociaciones entre la UE y Mercosur para la firma de un
Tratado de Asociación. El diálogo debía recomenzar en un plazo de dos meses y se
esperaban resultados antes de finales de año o, a más tardar, durante 2011. El
papel de España en el relanzamiento de las negociaciones fue capital, ya que sin
la determinación y el empuje de su gobierno, que entonces ejercía la presidencia
rotatoria de la UE y tenía la responsabilidad de organizar la Cumbre, hubiera
sido muy difícil incluir este tema en la agenda. Al apostar por esta medida el
gobierno español tuvo que elegir entre potenciar su presencia en América Latina
y fortalecer sus lazos con la región o seguir respaldando algunas políticas
sectoriales, como la política agrícola nacional, muy vinculada a los
lineamientos generales de la PAC. En un Consejo de ministros de Agricultura de
la UE, anterior a la Cumbre de Madrid, Francia y otros partidarios y
beneficiarios de la PAC mostraron sus profundas reservas frente al relanzamiento
del diálogo y la consiguiente apertura a los productos agrícolas y ganaderos del
Mercosur.
Las expectativas de cerrar un acuerdo durante 2010 eran elevadas, como
apuntaban algunos diplomáticos, políticos y académicos. Pese a ello, algunos
teníamos ciertas prevenciones de que esto ocurriera, y no nos equivocamos. En un
ARI escrito en esas fechas para evaluar los resultados de la VI Cumbre,
calificaba de “desmedida” dicha posibilidad. Mientras, Celestino del Arenal y
José Antonio Sanahuja, expresando un estado de opinión muy extendido, pese a ser
prudentes y no excesivamente optimistas sobre el futuro, destacaban las
“perspectivas esperanzadoras” para cerrar la negociación, “incluso antes de
final de año". Así, el acuerdo de Madrid mostraba como habían cambiado las
circunstancias, que la UE y Mercosur habían modificado sus posiciones y que
existía “una clara voluntad política, por parte latinoamericana, casos de
Argentina y Brasil, y europea, caso de la Comisión y de algunos países como
España”, para cerrar un vacío notable en la relación birregional.[2] Para estos autores, los siguientes factores
jugaban a favor de un rápido acuerdo: (1) la creciente presencia comercial e
inversora de China en Mercosur, contraria a los intereses de ciertos sectores
productivos, como el automotriz, donde convergían algunas posturas europeas y
sudamericanas; (2) entonces, antes de las elecciones presidenciales brasileñas,
existía un interés europeo de adelantarse a posibles acuerdos bilaterales de
EEUU; (3) el cierre de las negociaciones antes del ingreso de Venezuela en
Mercosur evitaría los problemas vinculados a una participación directa de
Caracas en las mismas; (4) Brasil necesitaba exhibir algún éxito comercial, al
no haber cumplido una de las mayores aspiraciones de la administración Lula –la
firma de un acuerdo equilibrado en la OMC–; y (5) el aumento de los flujos
comerciales tras un Tratado de Asociación facilitaría la salida de la crisis
económica global.
Cuando se reanudaron las negociaciones ya eran visibles las fuerzas
contrarias a un acuerdo. Éstas estaban presentes a ambos lados, como es
perceptible desde la creación de Mercosur, y son las que han trabado, y siguen
trabando, avances concretos en el frente negociador. Por eso no se pueden cargar
las culpas en un solo lado, ya que los fracasos de las diversas rondas
negociadores son responsabilidad de ambas partes. Entre los mayores problemas
existentes están, por un lado, el libre acceso de la producción agrícola y
ganadera del Mercosur a los mercados europeos, debido a la vigencia de la PAC y
al proteccionismo de la UE, y, por el otro, el acceso a los mercados del
Mercosur de servicios, propiedad intelectual y productos industriales europeos
debido al proteccionismo del bloque suramericano. En ambos bloques los sectores
más proteccionistas parece que han ganado de momento la batalla a los más
aperturistas.
Si bien los factores positivos enumerados más arriba tenían su impacto, los
obstáculos se impusieron y no se pudo avanzar en los aspectos comerciales, ya
que en el frente de concertación política y cooperación era más fácil llegar a
un acuerdo. Entre julio de 2010 y marzo de 2012 tuvieron lugar ocho rondas
negociadoras sin resultados concretos. La novena ronda debía realizarse en
Brasil a partir de julio de 2012, coincidiendo con la presidencia pro
témpore de Mercosur en manos de Brasil. Es posible, aunque sin grandes
garantías, que la reunión se termine celebrando a lo largo de octubre, pero la
responsabilidad de la convocatoria recae principalmente en las autoridades
brasileñas. Se trata de una prueba más de las crecientes y poderosas
dificultades a las que se enfrenta la negociación, y también de su actual
parálisis.
Una vez celebrada en Bruselas la octava ronda negociadora se redactó un
comunicado conjunto que evidenció el marco genérico y vago en el que discurrían
las negociaciones. Respecto al pilar comercial, se señalaba que los grupos de
trabajo “continuarán su labor, clarificando posiciones y presentando nuevas
propuestas”.[3] Y poco más. Una magra cosecha
para tan largo proceso. Hay que tener presente que entre 2000 y 2004 hubo 13
encuentros del Comité Birregional, sin arribarse a ningún resultado concreto. La
última ronda negociadora de aquella etapa se realizó en Bruselas en mayo de
2004. Entonces se pensaba cerrar el acuerdo en octubre de ese año tras dos
reuniones adicionales, pero se cumplió el plazo prefijado y no ocurrió nada. En
marzo de 2012 se celebró la 24 reunión del Comité Birregional. Más allá de la
voluntad de las partes (que en algunos casos es fuerte antagonismo) de alcanzar
un acuerdo, entre 2000 y 2012 muchas cosas han cambiado no sólo en la relación
birregional, sino también dentro de la UE y de Mercosur.
Por todo esto hay que buscar las causas del fracaso en ambas partes y en el
fuerte proteccionismo de todos. Si bien las dos partes, la UE y Mercosur, tienen
sus motivos, una comparación de la relación de la UE con el mundo y con el resto
de América Latina y la relación de Mercosur con el mundo y la región permite
entender algo más el desarrollo del proceso. La UE ha firmado numerosos Tratados
de Asociación y Acuerdos Multipartes, incluyendo Tratados de Libre Comercio. Con
América Latina se han firmado Tratados con México, Chile y América Central más
Panamá y Acuerdos Multipartes con Colombia y Perú. Por su parte, los resultados
de Mercosur son más limitados, ya que sólo ha firmado tres TLC (el primero con
Israel en 2007 y, más recientemente, con Egipto en 2010 y Palestina en 2011). A
esto hay que agregar los Acuerdos de Complementación Económica con la Comunidad
Andina, Chile y México. Pero las normas de Mercosur impiden a los Estados
miembros negociar con terceros países de forma independiente, como ocurrió con
Uruguay en 2004 cuando negociaba un acuerdo preferencial de inversiones con
EEUU.
En junio de 2012, durante la gira del primer ministro chino Wen Jiabao por
Mercosur se planteó la posibilidad de negociar un TLC entre las partes, aunque
sin resultados concretos. En América Latina sólo Chile y Perú tienen TLC con
China, mientras Colombia está en proceso de negociación. Más allá de las
dificultades para que Mercosur alcance un acuerdo de este tipo, la duda es si
avances en esta negociación podrán repercutir favorable o negativamente en las
negociaciones de Mercosur con la UE. En otros casos, el que algunos países
latinoamericanos hubieran firmado TLC con EEUU aceleró las negociaciones con la
UE, bien porque se quería imitar a EEUU, bien porque se quería neutralizar una
probable acción de EEUU contra los intereses europeos. Por el contrario, en el
caso de China no se observa que una eventual firma de un TLC pudiera provocar
reacciones similares.
En los tiempos que corren, la relación birregional ha dejado de ser
prioritaria para ambas partes. La presencia de China como un gran actor
extrarregional en América Latina, especialmente en Mercosur, modificó la
dinámica del comercio entre la UE y Mercosur. A comienzos del siglo XXI la UE
era el principal mercado, o uno de los más importantes, para los productos del
Mercosur. Esta situación ha cambiado a lo largo de la década, ya que ciertos
productos sudamericanos, especialmente bienes primarios que no manufacturas,
comienzan a tener mejor acogida en China que en Europa. Las exportaciones de
soja de los cuatro países del Mercosur, pese a los evidentes riesgos de
reprimarización de sus economías, son uno de los pilares que ha sostenido el
crecimiento de los últimos años, especialmente en Argentina, Paraguay y Uruguay,
así como en Brasil, aunque en menor medida que en los casos anteriores dada la
mayor diversificación de su comercio exterior.
En la UE, entre las causas que bloquean el acuerdo con Mercosur están las
siguientes:
- La ampliación, que supuso pasar de una Unión a 15, en 1995, cuando
comenzaron las negociaciones birregionales, a una a 25 en 2004 y a 27 en 2007.
Este proceso hizo más complejos los mecanismos de toma de decisiones, rebajó el
interés de la UE en América Latina e inició un proceso constituyente y
organizativo aún no terminado y de consecuencias difíciles de valorar.
- La persistencia de la PAC, pese a su reforma de 2003 y a las perspectivas
presupuestarias para 2014-2020.
- La crisis económica y de deuda de la eurozona y el futuro del euro.
En Mercosur también encontramos una serie de factores, entre los que
destacan:
- El bloqueo del Mercosur y las disputas entre países grandes (Argentina y
Brasil) y pequeños (Paraguay y Uruguay). El conflicto de las papeleras entre
Argentina y Uruguay agravó la situación al interior de Mercosur, mostró la
inexistencia de un sistema adecuado de resolución pacífica de controversias y
dejó al descubierto las limitaciones del liderazgo brasileño.
- El creciente proteccionismo argentino, que ha repercutido negativamente
sobre los socios del Mercosur, como prueban los numerosos contenciosos
económicos entre Brasil y Argentina. Las trabas a las importaciones del gobierno
de la presidente Fernández ha intensificado este proceso.
- El ingreso de Venezuela al Mercosur, finalmente resuelta de un modo poco
ortodoxo y con numerosos flecos legales, no sólo generó resistencias internas
sino que también provocó un desplazamiento en la agenda de la integración, que
primó la concertación política (con el refuerzo de Unasur y la CELAC) en
detrimento del libre comercio.
- Tras la destitución del presidente Lugo y la suspensión temporal de Paraguay
de Mercosur se abre un período de gran incertidumbre sobre el futuro del bloque
y su número de socios, complicando aún más las cosas.
Conclusiones: Tras la incorporación de Venezuela al
Mercosur, lo que parecía una tarea complicada –la firma de un acuerdo
birregional entre la UE y Mercosur– se ha convertido en una misión mucho más
difícil y de futuro incierto. Si bien en algunas instancias comunitarias se
piensa que la presencia venezolana ofrece más ventajas que desventajas por el
tamaño y la importancia de su mercado interior, o que las autoridades
bolivarianas no participarán directamente en las negociaciones, se trata de dos
extremos que habría que matizar. En primer lugar, los esfuerzos venezolanos por
adecuar su legislación interna, especialmente en materia comercial, al acervo
del Mercosur, han sido bastante tímidos. Es difícil imaginar cómo se producirá
el desmantelamiento de toda la arquitectura proteccionista venezolana, que
responde a un fuerte sesgo ideológico y político. Segundo, la influencia de Hugo
Chávez, especialmente si el 7 de octubre revalida sus aspiraciones
presidenciales, es considerable en algunas capitales de Mercosur, comenzando por
Buenos Aires. Una eventual alianza, aunque sea con fines coyunturales, entre
Chávez y Cristina Fernández tornará más vulnerable la postura de Brasil.
A esto se suma la situación de incertidumbre y de vacío legal provocada por
la suspensión de Paraguay del bloque subregional sudamericano que dificulta aún
más avances concretos en las negociaciones entre las partes. En este punto hay
que señalar que la suspensión tiene una pronta fecha de caducidad, que coincide
con la asunción del próximo presidente paraguayo que debe salir de la probable
convocatoria electoral del 21 de abril de 2013. Con todo, la vuelta de Paraguay
a Mercosur puede ser el inicio de largos pleitos relacionados con el ingreso de
Venezuela y con los actos legales validados durante la ausencia del gobierno
paraguayo de las instancias de decisión del grupo.
La presencia de Venezuela, que seguramente contará con el respaldo pleno de
Argentina, introducirá una gran cantidad de elementos disruptores en las
negociaciones, comenzando por el rechazo frontal del gobierno bolivariano al
libre comercio. Desde la perspectiva europea lo más inteligente sería dar por
fracasadas las negociaciones, aunque sin ser el causante de la ruptura, al
tiempo de intentar potenciar la asociación estratégica que tiene firmada con
Brasil. Desde la perspectiva brasileña ésta también sería la solución óptima,
pero el problema pasa por saber qué importancia da Brasil a su relación con la
UE y cuánto está dispuesto a sacrificar en las relaciones con sus socios. Esto
elimina, de momento, cualquier posibilidad de alcanzar un acuerdo comercial
bilateral entre Brasil y la UE. Sin embargo, las autoridades brasileñas son
conscientes de que en 2014 tanto Brasil como Argentina serán excluidos del SPG
(Sistema de Preferencias Generalizadas) y que para minimizar su impacto sería
conveniente cerrar un Tratado con la UE. De momento continúa la incertidumbre,
pero las perspectivas no son nada buenas, sino todo lo contrario.
* Carlos Malamud es Investigador principal de América Latina, Real
Instituto Elcano
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