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Defensa: Los primeros pasos del cambio PDF Imprimir E-Mail
Feb-03-16 - por Gustavo E. Andrés (Escuela de Defensa Nacional, MS en Defensa Nacional)

Desde el 10 de diciembre pasado asumió un nuevo ministro de Defensa en la Argentina. Las particularidades de este titular, además de ser un diputado que desde hace tiempo forma parte de la comisión respectiva, es que no representa al PRO sino al Partido Radical, aliado de Cambiemos, en la alianza vencedora de los recientes comicios. En las secretarías actuales han sido designados funcionarios del PRO provenientes de Obras Públicas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del radicalismo. Cabe recordar que el Partido Radical en los últimos 32 años estuvo gestionado la administración central en dos oportunidades, incorporándose a esta nueva etapa funcionarios que ya estuvieron en el ministerio y otros nuevos que llevan sobre sus espaladas el mérito de ser radicales.

La nueva gestión deberá definir los cursos de acción para el futuro del sector. Esto significa sentar las bases de un nuevo sistema de defensa para el país o quedar atrapado en los dilemas del sector, donde los hechos demuestran que las autoridades políticas terminan delegando la problemática del área en las burocracias militares, instituciones con tanta antigüedad como la Nación misma. Seguir en ralentí conducirá inevitablemente a una salida sin retorno y obligará a futuras administraciones a un cambio drástico sin margen de maniobra. La otra posibilidad, permitiría seguramente una revolución silenciosa montada sobre etapas sucesivas y progresivas, que conduzca a la consolidación de una organización conformada por civiles y militares trabajando en forma conjunta sin comportamientos estancos.

Resultará esencial a fin de plasmar esta última idea, plantear un nuevo organigrama en el ministerio, para lo cual debería conformarse el segundo nivel con un vice ministro o secretario de defensa, de origen civil o militar retirado y el Jefe de Estado Mayor Conjunto de las FF.AA. Del primero dependerán las cuestiones presupuestarias, diseño de fuerza (force planning), inteligencia, como la obtención de medios, es decir equipamiento y la cadena logística. Del segundo quedarían subordinados los jefes de estado mayor de las tres fuerzas y su rol principal sería ser el asesor militar del ministro y por ende del presidente. Un esquema de este tipo proporcionaría canales civiles y militares directos y equivalentes de asesoramiento al ministro, conformando un "headquarters" conjunto e integrado. Además en la práctica, evitaría interferencias de tipo protocolar y funcional entre los jefes de estado mayor de las mismas y el estado mayor conjunto, el cual en la actualidad es un par y no un nivel superior en el organigrama, a pesar de la redacción de la Ley de Defensa Nº 23.544, art 23.

En Argentina los jefes de estado mayor del Ejército, Armada y Fuerza Aérea de hecho, siguen desempeñándose como comandantes en jefe, sugiriendo al Ministro y por ende al presidente que hacer en materia de política militar. Es difícil dudar, que las grandes decisiones que tome el ejecutivo no van a estar influenciadas fuertemente por las recomendaciones de estos "asesores" con un peso relativo muy grande, que históricamente han buscado réditos para su fuerza en detrimento de la organización. Falta una acabada comprensión de la situación, para darse cuenta que, en un gobierno conjunto de defensa, de nada sirve que una de las fuerzas adquiere capacidades superlativas sino está acompañado por el desarrollo de recursos en las otras  integrantes.

Bueno quizás de eso se trata el cambio, lograr que las grandes decisiones sean producto del entorno ministerial, para lo cual debe haber un equipo con conocimientos y experiencia suficiente para ser capaces de dar seguridad a las órdenes impartidas. De lo contrario terminará claudicando y aceptando las recomendaciones de sus conducidos.

La Fundación Pensar formó una comisión "ah doc" que durante el 2014 y 2015 trabajó en una planificación para el espacio, en el caso que PRO tomara los hilos de la administración central. La misma tiene algunos miembros que ya han sido designados en la tercera línea del ministerio (subsecretarías) y serán los encargados de llevar adelante en consenso con el ministro, los cambios primarios y las adquisiciones esenciales de nivel tecnológico para dotar a los militares de equipo de combate moderno.

Pero el eje de las decisiones futuras para el mediano y largo plazo debe inexorablemente pasar por evaluar modificar el presupuesto de gastos del sector defensa, para salir de la ecuación actual que involucra un 80% en gastos en personal y alrededor de un 20% para bienes de consumo (O&M)[i] y bienes de uso (Adquisiciones). De nada sirve comparar el presupuesto actual específico en Argentina, con un porcentaje del PBI cercano al 1% con otros similares, de países miembros de la OTAN como Alemania, Canadá, España, Holanda[ii], cuando estos tienen una relación entre gastos de personal y operaciones cercano al 40% y 60% respectivamente, lo cual otorga la flexibilidad necesaria para mantener un alto grado de alistamiento y adiestramiento.

Cambiar esta ecuación significa tener una visión muy distinta de la actual de la organización de defensa argentino, que en la práctica ciertamente podría afirmarse que no existe como tal.

Para entender la situación del momento deben analizarse una serie de características que condicionan la realidad. Argentina hoy solo tiene una potencial pero remota hipótesis de conflicto externa en el Atlántico sur. Pese a haber perdido la guerra, desde ese momento el área no ha tomado ningún recaudo, para resguardar nuestra soberanía e integridad territorial, no cumpliendo la esencia misma de la ley que da marco de referencia a las funciones de la Defensa Nacional, ni la Constitución Nacional.

No ha existido siquiera el desarrollo de una teoría estratégica que considere esta hipótesis y por ende se haya diseñado una política con misiones teóricas, que permita  planificar el diseño de fuerza que necesita el país. Ningún estado que se precie de serio, dejaría librado a las relaciones exteriores y los buenos oficios de la burocracia de Naciones Unidas una situación semejante. No parece sensato que la política nacional se escude en el poderío del contrincante para obviar el tema y solo clamar en foros internacionales la injusta y anacrónica situación actual, producto de una acción ocurrida hace 183 años. Finlandia jamás podría derrotar a Rusia en un conflicto armado, sin embargo, esto no ha impedido a los finlandeses desarrollar y explorar históricamente un diseño de fuerza defensivo, que permita detener inmediatamente cualquier intento de los rusos por vulnerar la integridad territorial. La historia muestra que no les ha ido tan mal.

El espacio debe contar con un nuevo marco regulatorio donde se priorice la formación de una fuerza de Defensa conjunta e integrada en principio por las tres fuerzas actuales Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Debe ser una organización austera y sencilla, con alta operabilidad entre ellas. Tener un solo comandante en jefe, el ministro en tiempos de paz y el presidente de la Nación en caso de guerras, y del cual dependan los comandantes de los teatros de operaciones. Los jefes de estado mayor solo deberán alistar, adiestrar y sostener las fuerzas, por tanto los medios de combate dependerán de los comandos conjuntos para los teatros de operaciones, no de comandos orgánicos sino siempre operacionales[iii].

Para darle dinámica a esta maniobra como primer paso, deberían realizarse dos fases, una de carácter cuantitativo, que es reducir el número total de efectivos militares y civiles. La segunda de carácter cualitativo, dar un giro de 180 grados en la pirámide invertida que actualmente es la estructura de personal, donde existe un oficial por cada uno y medio soldado o marinero de tropa (1,65) y menos de medio soldado o marinero (0,40) por cada suboficial. Sería absurdo contrastar estos ratios con algún ejército de primera línea[iv]. Solo basta agregar que existen 139 generales, almirantes y brigadieres para conducir 18.600 efectivos de tropa[v].

La fase cualitativa debe contemplar el pago de haberes para todos los militares en actividad y retirados con carácter remunerativo incluyendo todos los ítems que componen la liquidación y permitan deducir los correspondientes aportes de ley. Deberían pasar a retiro todos los oficiales y suboficiales superiores sin posibilidad de ascenso y con más de 4 años en sus rangos actuales. Deberá contemplarse un empréstito internacional asignable a esta reforma del estado para poder solventar este importe gasto, mientras se busca el equilibrio en el sistema previsional del nuevo esquema.

Segundo paso, debe considerarse inexorable la reforma de las fuerzas armadas, para lo cual es imprescindible modificar la normativa del personal militar basado en la Ley Nº 19.101. Es necesario una fuerza de oficiales y suboficiales jerarquizados en función al mérito, que aún jóvenes, en caso de no llegar a oficiales superiores, puedan dejar la institución e insertarse en el mercado laboral civil. Con veinte años de servicio, la inversión en formación y capacitación que ha realizado el estado, seguramente ha sido amortizada con el servicio brindado al país, por un oficial jefe o suboficial con el correspondiente adiestramiento a lo largo de su vida militar, como para que el país puede prescindir de su experiencia militar.

El tercer paso, debería considerar la estructura de formación. Debe apreciarse que un buen militar de cualquier brazo armado, será producto de la instrucción recibida y su adiestramiento, no de la educación brindada previamente a nivel secundario ni por el universitario posterior. El régimen debe brindar una instrucción básica para obtener el rango inicial en el arma o especialidad elegida. Luego instrucción complementaria para capacitarlo en una especialización. A partir de este momento comienza su ciclo de adiestramiento permanente para perfeccionar las técnicas y tácticas de combate y apoyo al combate que permita evaluarlo continuamente, y mantener en servicio activo solo a los mejores. El perfeccionamiento de los mejores, les facilitará acceder al estudio del arte y dirección de la guerra, a fin de que los oficiales puedan ser competentes comandantes de operaciones. El gobierno de la defensa debería tener bajo su jurisdicción, esencialmente un plan de instrucción militar. La educación universitaria y de posgrado son parte del medio educativo civil estatal o privado, a donde puede acceder cualquier ciudadano cumpliendo los requisitos. Un párrafo aparte lo constituye la Escuela de Defensa Nacional, a la cual deberían acceder solo profesionales civiles o militares luego de sortear un exigente examen de ingreso, a partir del cual cursarían una maestría que al finalizar, otorgaría la posibilidad de ocupar funciones ministeriales hasta el más alto nivel en la cartera de referencia u otro ministerio ya que obtendrían títulos especializados en Estrategia y Política, Industria o Economía de la Defensa, reconocidos por la CoNEAU[vi]. La EDENA[vii] debería ser un ente autárquico que dependa orgánicamente del Ministerio de Defensa, pero funcionalmente del Ministerio de Educación.

El cuarto paso es esencialmente agrupar las unidades de tierra, mar y aire en grandes bases, donde se alberguen los efectivos y los medios de combate con los respectivos apoyos de combate y servicios de apoyo al combate, arsenales y cadenas logísticas incluyendo siempre la posibilidad de transportación aérea, además de la terrestre o marina y fluvial. En síntesis un grupo de batalla (ej. Brigada o grupo anfibio) debería estar agrupado con todas sus unidades que la forman para desplegarse inmediatamente.

El quinto paso y el más importante es darle esencia a una fuerza militar, en otras palabras generar el "fighting power", mediante la revitalización de tres componentes, conceptual (doctrina, entender el conflicto y su contexto y la innovación en la instrucción); moral (motivación, cohesión y ética) y físico (personal, desarrollo de capacidades, equipamiento y adiestramiento/entrenamiento) para esto último es medular conseguir un nivel de adiestramiento en técnicas y tácticas de combate de los efectivos tanto individual como agrupados en sus respectivas unidades de batalla. Debe existir un ciclo de entrenamiento que contemple al menos un año de duración, seguido de otro de compromiso para las contingencias y finalmente un último año de operaciones en áreas propias o territorios desconocidos.

Como corolario cabe agregar que este texto solo intenta esbozar la idea del cambio profundo que necesita la defensa del país, de lo contrario la organización terminará siendo un agujero negro de las finanzas públicas y el símbolo visible de la ignorancia de la política argentina respecto a un deber primario del estado.

Maurice Maeterlinck una vez dijo  "a cada encrucijada en el sendero que lidera el futuro, la tradición ha colocado diez mil hombres para custodiar el pasado" y este es el principal enemigo que acecha al sistema de defensa en Argentina.



[i] Operaciones y Mantenimiento.

[ii] SIPRI MILEX data 1988 - 2014, sept 2015

[iii] La doctrina Básica conjunta dice "Los Jefe de Estado Mayor no conducen fuerzas en operaciones. Solo proporcionarán dichas fuerzas a los comando Operacionales...."

[iv] La USAF, el brazo más tecnificado de las cinco fuerzas que componen las fuerzas armadas americanas, tiene una relación de un oficial por cada tres enlistados. En el US Army la proporción es un oficial cada cuarenta enlistados.

[v] Año 2013

[vi] Acrónimo de Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria.

[vii] Acrónimo de Escuela de Defensa Nacional

 
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