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Una reforma militar para mejorar el Presupuesto de Defensa PDF Imprimir E-Mail
Feb-04-15 - por Gustavo E. Andrés*

Para las principales economías industriales de occidente los gastos en Defensa representan un contenido esencial en su organización institucional y un engranaje imprescindible en la estrategia nacional. Las potencias como Estados Unidos, Reino Unido y Francia tienen asegurado el necesario flujo de inversiones y consumos para operaciones, a raíz de la visión en los conflictos de intereses en que se ven involucrados. La natural evolución de las relaciones de identidad, poder y fuerza en los escenarios donde predominan intereses discrepantes, condicionan el uso de los recursos militares para lograr los objetivos.

En el resto de los países democráticos miembros de la NATO, usualmente se diseñan políticas cuyas maniobras llegan al nivel de mensajes, no incluyendo esfuerzos operacionales que requieran de capacidades militares. Por esto frecuentemente los programas en Defensa se ven sometidos a una permanente revisión.

En América Latina no siempre forman parte de la agenda política y la necesaria estrategia nacional. Son vistos con asiduidad como la contracara del crecimiento económico de  esos países. Las excepciones la constituyen aquellos que presentan conflictos internos o donde la geopolítica obliga a pensar en la posibilidad que aumente el riesgo de escalada en conflictos existentes.

Para muchas naciones latinoamericanas, sostener o incrementar las partidas del área lleva a los estrategas, a la necesidad de convencer a la dirigencia política, frecuentemente ignorante del tema, de la necesidad vital de este propósito, muchas veces sin éxito. Esto se debe con reiteración al hecho, que el diseño de las políticas prioriza avanzar en otros bienes públicos como infraestructura, salud o educación, cuyos planes han sido postergados o han tenido una deficiente implementación en el pasado, por tanto urge ponerlos en ejecución para mantener la credibilidad de los votantes.

Frente a este contexto cabe la siguiente pregunta ¿es una relación inversa los gastos para la Defensa y el crecimiento económico de un estado?

Elegir opciones forma parte de  un intercambio, donde se renuncia a ciertos recursos para alcanzar otros, en función de las preferencias del momento. Para la Teoría económica de mercado, los mercados son los espacios donde se producen intercambios voluntarios de forma eficiente. Los incentivos a esta participación están relacionados con el beneficio y el costo marginal. Mientras el mercado está atomizado no existen restricciones a la cantidad y al valor de los recursos disponibles. Si por el contrario comienzan a existir restricciones, aparecen las fallas de mercado. Es decir el mercado por si solo, no puede asignar los recursos de manera eficiente. Para superar las imperfecciones del mercado existen regulaciones y leyes antimonopolio.

La Teoría económica de gobierno mediante un sistema de mandos, también permite organizar los recursos disponibles frente a la escasez y posibilita enfrentar básicamente cuatro tipos de problemas económicos: bienes públicos, monopolios y la búsqueda de renta, las externalidades y la desigualdad económica.

Un bien público como la Defensa Nacional es un bien o servicio consumido simultáneamente por todos, no tiene rivalidad y del que no puede excluirse a nadie de su aprovechamiento por ser imposible o muy costoso excluirlo. ¿Porque el mercado no produce en forma eficiente bienes públicos? La teoría tiene una explicación, el problema del parásito (free rider). Aquel que consume bienes y no paga por ellos.

El beneficio de un bien público a diferencia de uno privado está caracterizado por el beneficio total o beneficio marginal de la economía, o sea lo que todos están dispuestos a pagar por una unidad más de ese bien. Dicho en otros términos, es la suma de los beneficios marginales de cada uno de los que integran esa sociedad ya que todos disfrutan de ese beneficio.

La investigación académica ha utilizado para relacionar gasto de defensa y crecimiento económico diferentes modelos teóricos, con diversas metodologías que comprenden estimaciones econométricas, en distintos períodos de tiempo y para diferentes países y regiones. Los resultados no arrojan una conclusión definitiva, pero el estudio queda centrado en los siguientes efectos dominantes, los cuales tienen diferente polaridad de acuerdo al investigador.

Positivos: Los gastos de Defensa estimulan la economía de un país, por aumento del componente gasto público en la demanda agregada, generando además externalidades positivas, como el capital humano formado y la construcción de infraestructuras aprovechables por la sociedad civil.  El sector de la defensa nacional representa una salida al desempleo, al necesitar cubrir vacantes como personal militar y civil en las empresas subsidiarias que proporcionan bienes y servicios relacionados con la defensa. Otros efectos positivos se originan en la dualidad de los programas, su aprovechamiento para usos y aplicaciones en el sector civil. 

Las exportaciones del sector cuando el mismo alcanzo un importante nivel de desarrollo tecnológico, contribuye al crecimiento económico general y al superávit de la balanza comercial. Un incremento del gasto en defensa puede suponer mayor desarrollo industrial y un alza en las exportaciones del sector.                       

Negativos: Llevan a un aumento de la carga fiscal. Esto se debe a un financiamiento con  aumento de impuestos o a través de la emisión de deuda pública, elevando el tipo de interés, lo cual reducirá la inversión ya que ésta reacciona de forma inversa ante aumentos del tipo de interés. En ambos casos, al restringir los fondos disponibles para financiar el sector privado, reducirá la rentabilidad potencial y por ende se producirá una contracción de la inversión y del consumo privado, que afectaría el desarrollo económico. 

La estructura del sector no se corresponde con la de un mercado de competencia perfecta. Si se distraen recursos de estos últimos sectores, se reducirá la eficiencia del conjunto de la economía y el crecimiento se verá perjudicado.  El mercado del equipamiento militar se caracteriza por tener generalmente un comprador único y pocos  oferentes, a veces únicos. En estas condiciones, las situaciones donde las empresas puedan competir son pocas y una vez obtenido el concurso, la situación se transforma en un monopolio bilateral. El gasto en defensa no tiene la suficiente envergadura en relación al PBI, por tanto no crea un efecto significativo sobre el crecimiento económico.   

En los últimos 70 años, los desembolsos del área en Argentina, fueron importantes en cantidad y calidad solo cuando al frente del ejecutivo hubo militares elegidos por vía democrática o por revoluciones cívicos militares, quienes diseñaron políticas en función de la posibilidad del uso de la fuerza. Desde la reinstauración de los ciclos democráticos, Defensa ha dejado de ser considerada importante por las administraciones, las cuales jamás se han planteado el uso de la opción militar. Si se ha mantenido un importe apreciable, es producto de las importantes erogaciones que el Tesoro debe efectuar para atender los sueldos, jubilaciones y pensiones de aproximadamente 200 mil militares activos y pasivos en la actualidad. 

Ergo el actual presupuesto de Defensa, debería ser analizado en el rubro que absorbe el 80% del mismo, el cual muestra falencias estructurales, que merecerían ser estudiadas y corregidas. El meollo de la cuestión no pasaría por encontrar novedosas y originales alternativas para su financiación, sino por un diseño de fuerza altamente competitivo, para afrontar los conflictos que marque la estrategia nacional, sean de intereses competitivos o cooperativos.

A la fecha las Fuerzas Armadas Argentinas, Ejército, Armada y Fuerza Aérea se caracterizan por presentar una pirámide invertida donde la cima concentra una alta cantidad relativa de oficiales superiores y jefes, anquilosados en el mismo rango  y una base con relativa escasez de soldados profesionales.

En 1994 se reglamentó la ley Nº 24.429, que estableció el sistema de Servicio Militar Voluntario, modificando el régimen de conscripción dispuesto en la Ley de Servicio Militar Nº 17.531. Al igual que en España donde mediante el Real Decreto 247/2001, de Profesionalización de las Fuerzas Armadas se pasó de un ejército de leva a un modelo de soldados profesionales, ambas experiencias han demostrado que no han satisfecho las expectativas para formar un soldado profesional experimentado.

Ambos casos presentan peculiaridades similares dentro de cada contexto y es que no se logra un compromiso temporal por la falta de atractivos económicos, tanto de tipo  remunerativo, de seguridad social y sin salida posterior al mercado laboral civil. Por lo tanto solo se logra incorporar postulantes a soldados, provenientes de segmentos del mercado laboral como desocupados con iniciativa o carenciados en lo económico. El resultado produce un modelo de fuerza caracterizado por la alta frecuencia de entradas y salidas de soldados y marinos, que finalmente lleva a un situación de inestabilidad y desequilibrio, altamente perjudicial para el fighting power de un ejército.  

Por otra parte, mantener un ejército donde oficiales y suboficiales piensen en permanecer hasta el fin de su vida laboral,  es un grave y caro error, ya que solo se consigue una organización envejecida y apalancada. Los ejércitos modernos no presentan una constitución de este tipo. Por el contrario tienen una renovación que proporciona el recambio de los cuadros de suboficiales, garantía de rendimiento en las misiones y oficiales, potenciales futuros dirigentes públicos o ejecutivos privados, luego de aproximadamente 20 a 22 años de carrera militar. Este es tiempo suficiente para lograr una tasa de retorno por su entrenamiento y experiencia, cimentando una sólida estructura piramidal sin necesidad de dejar a nadie forzosamente estancado y evitando los tapones en el escalafón.

Ejércitos como el norteamericano, inglés, francés o alemán, intentan que después de cierta cantidad de años, sus miembros abandonen las instituciones y se inserten en la vida civil, aún jóvenes, con buena preparación técnica y en plena actividad.

El sistema debería retener y ascender a los grados superiores a los más capaces. Para esto es necesario que los ascensos sean mediante exámenes con oposición  o concurso oposición a partir del grado de oficiales jefes y superiores y por promoción interna basada en los méritos calificables para oficiales subalternos. Lo mismo debe ocurrir para el personal subalterno de suboficiales superiores y subalternos.

Los incentivos deben ser muy importantes para ascender y retener a los más aptos, pero también para los que se necesita separar.

Surge más razonable contar con una fuerza operacional eficaz, aunque más reducida de tropa y mandos, con sus servicios de apoyo externos, a fin de garantizar el resguardo de la soberanía territorial, que mantener una organización burocrática con comandos orgánicos y direcciones, incapaces de alistar y sostener una fuerza de operaciones. Parece más adecuado optar por 300 espartanos comandados por Leónidas, que el ejército de Jerjes, con pocos incentivos económicos y sin armas.

Además, de no cambiar la organización actual y dotarla de capacidades para cumplir su finalidad, implicaría llegar a una relación no lineal  (y=$, x=C), y de tal cuantía, que ningún próximo gobierno federal apoyaría, por tanto no parece pragmático propugnar esta propuesta. Si la relación costo  beneficio que representan las FFAA, no se inclina por los beneficios tangibles, será cada día más difícil mantener las instituciones armadas en la Argentina.

Ninguna burocracia suele despedir a sus miembros, por tanto será responsabilidad de civiles preparados en Defensa Nacional, los que deban tomar la iniciativa para llevar a cabo la necesaria Reforma Militar que permita cambiar y esbozar un presupuesto de Defensa sustentable en el tiempo.

* Escuela de Defensa Nacional, MS en Defensa Nacional

 
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