El debate por la certificación de drogas: ¿irá la administración Bush más allá de la retórica?
Rosendo Fraga
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Mar-08-01

El 1º de marzo, el presidente Bush firmó la ‘Determinación Presidencial sobre los Principales Productores de Drogas’ para el año 2001, también conocida como la certificación estadounidense sobre cooperación anti-drogas. Por ley, el Presidente debe certificar si los principales países productores y/o de tránsito de drogas, según lo determina el Departamento de Estado junto con otros organismos, han cooperado con Estados Unidos o han tomado medidas por iniciativa propia para cumplir las metas de la Convención de Naciones Unidas sobre la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (1988). El requerimiento de certificación, introducido por la enmienda a la Ley de Ayuda Extranjera de 1961, ha estado vigente por quince años.

Este año veinticuatro países o jurisdicciones productoras o traficantes fueron denominados ‘principales’ países productores y/o de tránsito de drogas sujetos a determinación presidencial. De éstos, sólo Afganistán y Birmania no recibieron certificación.

Haití y Camboya fueron ‘decertificados’ pero se les otorgó la certificación ‘por interés nacional’, es decir, que no estarán sujetos a posibles sanciones tales como la suspensión de ayuda directa no-humanitaria de Estados Unidos o votos automáticos de parte de Estados Unidos contra préstamos o subsidios para estos países en los bancos de desarrollo multilaterales. Entre los países que recibieron certificación total se encuentran las Bahamas, Bolivia, Brasil, la República Popular de China, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, India, Jamaica, Laos, México, Nigeria, Pakistán, Panamá, Paraguay, Perú, Tailandia, Venezuela y Vietnam. Como se puede ver, 14 de los ‘principales’ países pertenecen a América Latina y el Caribe.

La certificación estadounidense sobre la cooperación anti-drogas de otros países se ha convertido en elemento de discordia en las relaciones inter-americanas durante años. En su reunión con Bush en Guanajuato el mes pasado, el presidente Fox transmitió la disconformidad de México con esta política y consiguió la promesa de su contraparte estadounidense de que exploraría ‘junto con el Congreso’ otras alternativas a la certificación anual. El ministro de relaciones exteriores Jorge Castañeda calificó al proceso de certificación como ‘fastidioso, contraproducente, unilateral e injusto’.

La declaración ante el Congreso, sobre la certificación de este año, del Secretario de Estado Adjunto para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Cumplimiento de la Ley, Rand Beers, se puede considerar como el primer ‘round’ de este debate. La declaración de Beers destacó dos realidades: los funcionarios estadounidenses en este campo creen que el proceso de certificación ha sido un instrumento eficaz de la política externa de Estados Unidos y que cualquier cambio en el proceso de certificación tendrá que convencer a Estados Unidos de que sus objetivos en la lucha contra el narcotráfico bien se pueden cumplir, o incluso, de una mejor manera.

Beers comenzó su declaración reconociendo que ‘muchos gobiernos se oponen a lo que describen como una evaluación unilateral y subjetiva de su desempeño sin obligación recíproca de Estados Unidos’. Sin embargo, se apresuró en refutar esta opinión diciendo que el proceso de certificación no implica la imposición unilateral de las normas y requerimientos de Estados Unidos. Según el Secretario Adjunto, Estados Unidos ‘trabaja de cerca con otras naciones en un amplio proceso consultivo. Las ‘referencias relevantes’ para la cooperación y el éxito, y la base de cualquier juicio se establece claramente en las determinaciones de certificación’.

Pero la descripción y defensa de Beers del proceso de certificación contradice su afirmación de que el mecanismo consultivo es consensuado. Todos los años, la embajada de Estados Unidos en cada uno de los países ‘principales’ emite una ‘nota oficial’ explicando la decisión de certificación del año anterior y estableciendo los parámetros para el nuevo año.

Luego, los países deben responder a los parámetros de Estados Unidos y delinear una estrategia a fin de cumplir con los requerimientos estadounidenses. Beers advierte que si bien puede considerarse un instrumento ‘brusco’, ha sido ‘eficaz’ todos estos años. Haciendo eco de aquellos que defienden la certificación, Brees sostuvo que antes de la meta del 1 de marzo, ‘hemos visto varios países introducir legislación, aprobar leyes, erradicar cultivos, y capturar esquivos jefes del narcotráfico. La fecha no es casualidad. Estos países saben que sus acciones afectan las decisiones de certificación del presidente. También saben lo que Estados Unidos espera de ellos’. Esta no es la descripción de un proceso consensuado basado en la cooperación y la confianza mutua.

Beers reconoció que ‘muchos en el Congreso creen que existen enfoques más eficaces para reforzar la cooperación internacional contra el narcotráfico’. Se refirió a varios proyectos de ley presentados ante el Congreso para cambiar el proceso. Un proyecto agilizaría la revisión anual; otro la suspendería por dos años mientras Estados Unidos buscaría un acuerdo de enfoque multilateral al problema. El senador Joseph Biden (Demócrata de Delaware), uno de los autores del proyecto original de certificación de drogas, respalda la suspensión por dos años argumentando que la medida no había sido plenamente implementada en el pasado. Otro proyecto presentado por el senador Phil Gramm (Republicano de Texas) y la senadora Barbara Boxer (Demócrata de California) exceptuaría del requerimiento de certificación anual a los países que han firmado acuerdos anti-drogas bilaterales con Estados Unidos.

Contradiciendo la confirmación del Secretario de Estado, Colin Powell, durante su audiencia de confirmación de enero, de que buscaría suspender el proceso para desarrollar un mejor enfoque, Beers dejó en claro que la administración no favorece ‘exenciones a países o regiones individuales en este momento’. En cambio, Beers argumentó que Estados Unidos está dispuesto a buscar un mecanismo multilateral de evaluación’. Elogió el progreso logrado por la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), un organismo de la Organización de Estados Americanos creada como parte del proceso de la Cumbre de las Américas. La CICAD ha desarrollado un Mecanismo de Evaluación Multilateral, ‘MEM’, que examina el desempeño individual y colectivo en asuntos relacionados con el narcotráfico.

Como advirtió Beers, el MEM ‘supone un marco consensuado para el genuino intercambio de ideas como así también la crítica evaluación y recomendación para tomar medidas’. Agregó que el progreso de este mecanismo de evaluación podría ‘potencialmente’ transformar el proceso de certificación en un ‘anacronismo’ y que muchos gobiernos estarán más abiertos a las críticas y recomendaciones que surjan de un proceso multilateral que a las de uno unilateral, como el que impone Estados Unidos.

Sin embargo, Beers concluyó que desde el punto de vista de Estados Unidos, cualquier ‘régimen’ que reemplace al unilateral utilizado por Estados Unidos deberá poseer un eficaz mecanismo de ejecución para ‘garantizar la continua cooperación internacional’. Agregó que incluso si se suspendiera el proceso unilateral de certificación, el presidente de Estados Unidos debería seguir ‘teniendo temporalmente la facultad de decertificar o sancionar países individuales utilizando los estándares del proceso actual.

El precavido intento de Beers de mantenerse abierto al cambio en el requerimiento de certificación representó un marcado contraste con la defensa de la certificación del diputado Benjamín Gilman (Republicano de Nueva York), miembro influyente del Congreso que, hasta hace poco, se desempeñó como presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados. Gilmán expresó la opinión de varios miembros del Congreso cuando dijo que la ley de certificación no debería modificarse dado que le ha otorgado a Estados Unidos una ‘poderosa herramienta’ en la ‘lucha internacional contra el narcotráfico’. Gilman sostuvo que el sistema MEM ‘carece de fuerza, no impone sanciones y sus calificaciones son el denominador común mínimo del desempeño de los esfuerzos individuales de cada país en la lucha contra el narcotráfico’. Agregó que Estados Unidos no debería abandonar un mecanismo simplemente porque hace sentir ‘incómodos y disconformes a los extranjeros’.

En resumen, se puede decir que si bien existen varios proyectos en el Congreso que buscan cambiar o eliminar la certificación, y que el Gobierno de Bush ha manifestado su interés en buscar un mecanismo mulitilateral para encarar el tema, el mecanismo unilateral probablemente no va a ser eliminado en el corto plazo.  Esto, a menos que el nuevo gobierno de los Estados Unidos resuelva ir mas allá de lo señalado por Beers y convierta la eliminación del proceso de decerficación en una alta prioridad de su política exterior hacia el hemisferio.  Una vez mas el desafío del nuevo Presidente es de comprobar que su compromiso verbal vaya mas allá de palabras y se convierta en acciones reales.


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